O ORÇAMENTO SECRETO (RP9) NO BRASIL: análise jurídica documental sobre origem, execução sem transparência e reação política ao controle constitucional

Está análise jurídica documental do chamado “orçamento secreto”, operacionalizado por meio das emendas de relator-geral do Orçamento da União (RP9). Examina-se sua origem institucional, a execução de recursos sem transparência nos governos Jair Bolsonaro (2019–2022) e os pagamentos remanescentes no início do governo Luiz Inácio Lula da Silva (2023), bem como a reação política à atuação do Supremo Tribunal Federal (STF) e de ministros associados ao controle constitucional, como Flávio Dino. A pesquisa demonstra que o conflito em torno do orçamento secreto não é meramente ideológico, mas estrutural, relacionado à perda de um mecanismo opaco de poder e barganha política. Conclui-se que a declaração de inconstitucionalidade das RP9 representa avanço democrático ao reafirmar os princípios constitucionais da publicidade, impessoalidade e controle social do orçamento público.

Palavras-chave: Orçamento secreto; Emendas RP9; Transparência pública; STF; Desinformação política.

1 Introdução

O orçamento público constitui um dos principais instrumentos de poder nas democracias contemporâneas. Sua elaboração e execução expressam disputas entre projetos políticos, interesses econômicos e mecanismos institucionais de controle. 

No Brasil, a consolidação das emendas de relator-geral (RP9), especialmente a partir de 2020, produziu um modelo de alocação orçamentária marcado pela opacidade, pela ausência de critérios públicos e pela impossibilidade de identificação dos agentes políticos beneficiários.

Esse mecanismo passou a ser denominado “orçamento secreto” por jornalistas, pesquisadores e órgãos de controle, tornando-se objeto de intenso debate público e jurídico. 

A reação política à sua posterior declaração de inconstitucionalidade pelo STF revela tensões estruturais entre práticas clientelistas e o fortalecimento do Estado Democrático de Direito.

2 Metodologia

A pesquisa adota o método de análise documental qualitativa, com base em:

decisões do STF (ADPFs 850, 851, 854 e 1011);

relatórios e auditorias do Tribunal de Contas da União (TCU);

dados oficiais de execução orçamentária;

reportagens investigativas de veículos de imprensa;

literatura acadêmica sobre patrimonialismo, clientelismo e democracia.

Os documentos foram analisados de forma crítica e comparativa, buscando identificar padrões institucionais, discursivos e políticos associados à criação, manutenção e contestação do orçamento secreto.

3 Origem e institucionalização do orçamento secreto

As emendas de relator sempre integraram o processo orçamentário brasileiro, tradicionalmente com função técnica de ajustes finais na proposta orçamentária. Contudo, a partir de alterações normativas na Lei de Diretrizes Orçamentárias e de acordos políticos firmados durante o governo Bolsonaro, as RP9 passaram a ser utilizadas como instrumento de redistribuição massiva de recursos públicos.

Desde 2020, esse mecanismo permitiu ao relator-geral do orçamento direcionar bilhões de reais sem identificação pública dos parlamentares solicitantes e sem critérios objetivos de alocação. Tal prática violou princípios constitucionais fundamentais, como a publicidade, a impessoalidade e a moralidade administrativa, abrindo espaço para o fortalecimento de redes clientelistas no interior do Congresso Nacional.

4 Execução e montantes sem transparência no governo Bolsonaro

Entre 2020 e 2022, o orçamento secreto tornou-se um dos principais instrumentos de sustentação política do governo Bolsonaro junto ao chamado centrão. A análise dos dados disponíveis indica que:

em 2020, aproximadamente R$ 20,1 bilhões foram distribuídos por meio das emendas RP9, sem identificação dos chamados “padrinhos” políticos;

em 2021, a prática foi mantida, com a execução de cerca de R$ 16,8 bilhões;

em 2022, último ano do governo Bolsonaro, aproximadamente R$ 16,5 bilhões foram alocados via RP9, mesmo diante de questionamentos públicos e judiciais crescentes.

No total, mais de R$ 53 bilhões foram executados sem transparência adequada quanto à autoria e aos critérios de distribuição, configurando um dos maiores volumes de recursos discricionários sob controle informal do Legislativo na história recente do país.

5 O STF, o controle constitucional e o papel de Flávio Dino

Em dezembro de 2022, o STF declarou a inconstitucionalidade das emendas RP9, ao julgar que sua execução violava princípios estruturantes do Estado Democrático de Direito. 

A Corte determinou a adoção de mecanismos de transparência plena e identificação dos parlamentares beneficiários.

Nesse contexto, Flávio Dino destacou-se como uma das figuras centrais na defesa do controle constitucional do orçamento público, primeiro como ministro da Justiça e posteriormente como ministro do STF. 

Sua atuação institucional passou a ser alvo de ataques políticos e campanhas de desinformação, evidenciando a personalização de um conflito que, em essência, é estrutural e institucional.

6 Pagamentos remanescentes no governo Lula

No início do governo Lula, em 2023, não houve recriação formal do orçamento secreto. Contudo, foram pagos cerca de R$ 5,4 bilhões referentes a restos a pagar de emendas RP9 empenhadas nos exercícios anteriores. 

Esses pagamentos ocorreram por obrigação legal, mas mantiveram temporariamente os efeitos de um sistema orçamentário originalmente marcado pela opacidade.

Tal situação demonstra que o orçamento secreto não foi apenas uma política circunstancial, mas um problema estrutural da governança orçamentária brasileira, cujos efeitos ultrapassam mandatos presidenciais.

7 Desinformação e reação política

A análise documental de discursos parlamentares e conteúdos digitais revela que os ataques dirigidos ao STF e a ministros associados ao combate ao orçamento secreto concentram-se menos em argumentos técnicos e mais em narrativas morais, conspiratórias e desinformativas. Conforme aponta Filgueiras (2008), trata-se de um uso seletivo do discurso anticorrupção, mobilizado para preservar privilégios ameaçados por mecanismos de controle institucional.

Nesse sentido, a fake news opera como instrumento político de deslegitimação do Judiciário e de resistência à transparência.

8 Considerações finais

Os dados analisados indicam que o orçamento secreto constituiu um mecanismo central de poder político entre 2020 e 2022, permitindo a destinação de bilhões de reais sem transparência e controle social. A reação de setores do Congresso à atuação do STF e de ministros como Flávio Dino decorre da interrupção desse arranjo, e não de perseguição ideológica.

A declaração de inconstitucionalidade das RP9 representa um avanço democrático ao reafirmar os princípios constitucionais da publicidade, da impessoalidade e da responsabilidade na gestão dos recursos públicos.

Referências (ABNT NBR 6023:2023)

AVRITZER, Leonardo. O pêndulo da democracia no Brasil. São Paulo: Todavia, 2019.

FILGUEIRAS, Fernando. Corrupção, democracia e legitimidade. Belo Horizonte: Editora UFMG, 2008.

SOUZA, Jessé. A elite do atraso: da escravidão à Lava Jato. São Paulo: Leya, 2017.

SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL (Brasil). Arguições de Descumprimento de Preceito Fundamental n. 850, 851, 854 e 1011. Brasília, DF, 2022.

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO (Brasil). Relatórios de auditoria sobre emendas parlamentares e execução orçamentária. Brasília, DF, 2020–2023.

AGÊNCIA PÚBLICA. Dossiê orçamento secreto. São Paulo, s.d.

NSC TOTAL. Reportagens especiais sobre orçamento secreto. Florianópolis, 2021–2023.

UOL NOTÍCIAS. Lula pagou bilhões de restos do orçamento secreto de Bolsonaro. São Paulo, 2024.

Anexo